盤點外國“大交通體制” 美國最早進行交通改革

交通運輸業對世界上的任何國傢而言，都是極其重要的基礎?業，更是一個國傢經濟社會發展的重要支柱之一。積極優化交通部門的組織框架，完善體制構建，充分發揮運輸體系各方面的優勢與合力，是一項關乎國傢總體長遠發展的重要戰略規劃。
　　從上世紀中期開始，美國、日本、俄羅斯等一些國傢，陸續在交通體制上進行瞭卓有成效的改革，其成熟的規劃和先進的經驗，對中國大交通體制的進一步合理完善，有借鑒作用。
　　[b]美國：最早進行大交通體制改革[/b]
　　早在20世紀40∼50年代，美國就已開始探索交通行政管理體制由分散走向集中的改革，被譽為世界上最早進行大交通體制改革的國傢。在《1940年運輸條例》中，美國提出一個全新的概念——“運輸系統”。
　　這一概念是想把此前人們熟悉的鐵路、航空、公路、水運、管道等交通運輸方式，共同納入國傢綜合運輸體系，防止由於單一交通運輸方式，隻為追求本行業經濟利益的最大化，採取惡性競爭，進而導致高度壟斷和多發性交通事故等的發生。
　　憑藉雄厚的經濟基礎和先進的科學技術，美國在之後逐步實施的交通體制改革中，使傳統與新興的多種交通運輸方式得到瞭充分合理的快速發展。如今，該國已建成一個體系嚴密的交通綜合運輸網絡，形成瞭世界上規模最大的現代交通運輸系統。
　　美國運輸部於1967年4月1日成立。運輸部下設部長辦公室和12個職能機構，這12個職能機構為：聯邦航空管理局、聯邦公路管理局、聯邦汽車運輸安全管理局、聯邦鐵路管理局、聯邦公共交通管理局、海運管理局、聯邦公路交通安全管理局、監察辦公室、管道和危險材品辦公室、研究與科技創新管理局、聖勞倫斯河航道開發公司、地面運輸委員會。
　　這些職能機構的具體職能是，統籌政府運輸規劃和政策建議，並保證其有效實施；鼓勵聯邦、州、地方政府和個人等多方合作，最大限度地促進私人運輸企業的發展，倡導協作共贏的交通運輸目標。這就使公?清楚地明確瞭美國運輸部的定位，即通過保障安全、高效、快速、方便的交通運輸系統的良性運轉，實現國傢利益最大化，進而提高民?的生活品質。
　　[b]日本：“超大綜合交通體系”[/b]
　　被譽為擁有“超大交通”的日本，在1955年制定國傢規劃時提出“綜合交通體系”的概念。二戰後，日本經濟迅速崛起。但由於其國土面積狹長，島內港口?多，資源又相對缺乏等特殊的國情條件，如何有效地合理佈局，緩解地少人多，資源稀缺的壓力，是頭等大事。因此，日本將本國交通運輸業的發展視為國傢綜合實力和整體競爭力的體現。在這一理念的強力驅動下，日本的交通運輸管理體制歷經多次的變革。
　　如今，日本已建成瞭擁有快捷、高效的海陸空密切協作的現代化綜合交通樞紐體系，並充分發揮沿海優勢，成為世界上最大的海運大國，擁有1100個港口，其吞吐量約占世界總海港吞吐量的1/4。
　　日本中央政府的機構改組於2001年1月完成。改組前的1府22個省廳在機構改革中被精簡成1府1委12省廳。其中，建設省、國土廳、運輸省、北海道開發廳合併而成國土交通省。國土交通省的業務範圍包括國土計劃、住宅、道路、河川、都市、港灣、政府廳舍營繕的建設與維持管理等。即管轄全國的航空、海事、鐵路、公路等所有交通運輸部門，還擔負著國土資源的利用、整治和國傢建築等工作。
　　日本進行行政管理改革的目標，是為瞭達成在重大問題上決策的高效性，能使日本國土資源得到最有效的綜合利用，最大限度地合理佈局海陸空立體空間和各種海洋、土地資源等。目前，日本交通運輸實行縱橫相結合的方式，從總體上加大對國傢運輸體系的管理。現在，日本國土交通省的工作人員數量，已居日本中央政府各機關人數的第二位。
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　　 [b] 俄羅斯：連接亞歐的國際交通樞紐[/b]
　　以重工業為主體的?業結構，使俄羅斯對於交通運輸系統的依賴性較強。俄羅斯地域廣闊，石油、天然氣資源豐富，對外貿易發達。其“綜合運輸”這一概念的提出，可以追溯到前蘇聯時期。
　　1955年，前蘇聯就成立瞭“綜合運輸問題研究所”，對各種不同運輸方式之間的銜接等問題進行理論研究。但直到2004年3月的俄羅斯聯邦總統令《關於聯邦執行權力機關的系統和結構》，才撤銷瞭原俄聯邦交通部、俄聯邦郵電和信息部、俄聯邦運輸部，成立瞭俄羅斯聯邦交通運輸與通訊部，開啟瞭交通的“大部制”改革。
　　2007年9月，第1274號俄羅斯聯邦總統令確立瞭俄羅斯聯邦交通運輸部的成立。俄羅斯聯邦交通運輸部統領該國的綜合交通運輸體系，下轄6個重要部門，分別是：俄羅斯聯邦交通運輸監督局、俄羅斯聯邦航空運輸署、俄羅斯聯邦公路署、俄羅斯聯邦鐵路運輸署、俄羅斯聯邦測繪與製圖署、俄羅斯聯邦海運河運署。
　　這6個直屬機構中又分別設立事務監督處、設備維護處、運輸安全處、特別項目處、法律保障處等等執行具體事項的業務處室，各處室專業分工明確，所屬職責範圍清晰，便於系統管理。涵蓋航空、鐵道、公路、海運以及交通運輸監督、測繪與製圖署的綜合運輸交通體系格局，使俄羅斯逐步擔負並成為連接亞歐等國國際交通樞紐的重要國傢之一。
　　2011年11月8日，時任俄羅斯總理的普京在出席全俄交通工作者會議時強調指出，未來10年俄羅斯將迎來大交通的全面發展。目前，交通運輸業在國傢經濟結構中所占比重巨大，其中交通運輸行業的從業員工就有330多萬人，每年創造的?值占全國GDP的6%。
　　今後10年，俄政府將會向交通領域加大投資力度，並鼓勵社會建立多種投資渠道，彌補財政資金不足，全面提升航空、鐵路、公路、港口等的設施建設和運營安全保障，全面加速俄羅斯綜合交通運輸體系的建設。
　　[b]他山鏡鑒[/b]
　　從上述這幾個國傢持續推進大交通體制改革中可以看出，為瞭促進本國經濟的快速發展，依據本國的優勢資源和特殊地理位置，從總體上統一規劃整個國傢的交通運輸體系，逐步從分散的交通管理向集中的大交通管理推進，已成為國際上越來越明確的交通管理趨勢。
　　這些國傢大交通體制改革的最終目標，就是通過對交通問題的通盤考慮，解決由於政府職能交叉，出現的多頭管理或缺位管理而造成的管理機制不順暢、交通運輸過程不協調等突出問題，進而通過有效的調解和統一的部署，實現交通運輸跨越不同區域、不同國傢、不同大洲，達到“門對門”直接運輸的最經濟、最快捷效果。其有益經驗至少有三條。
　　強調決策權與執行權的相對分離。不論美國、日本還是俄羅斯，在大交通體制改革過程中，均實行將各種運輸方式歸口於政府一個部門集中管理，實行“統一管理決策，分部門行業執行”的行政管理體制。在大部制框架下，中央政府部門對社會進行宏觀管理，在本部門又均設立種類完善的各個具體業務局、署、廳等相關單位，分管並執行相關對口行業的具體業務，並與地方建立良好的協作關係，代表中央政府主管本行業運輸方式的建設與日常管理，其業務自主性和獨立性均有較大的發展空間。
　　決策權與執行權的相對分離，從基礎上解決瞭制約社會經濟和運輸生?力發展的體制性瓶頸問題，使地方交通管理政出多門、職能交叉繁雜、分割嚴重、執法主體?多等問題，得到瞭有效解決。
　　制定完善的交通法律法規。在強調決策權與執行權相對分離的同時，盡可能地將交通管理所涉及的各種政策、檔案都以立法的形式確定下來，這就使交通法規的執行部門在執行任務時有章可循，有法可依。
　　例如，日本近50年來頒佈瞭《日本國有鐵路法》《道路整備緊急措置法》《禁止壟斷法》《海上運輸法》等多項和交通規劃建設相關的法律法規，涉及到交通行業的各個方面。俄羅斯在實行國傢鐵路改革的第一階段開始，就嚴格制定、補充、修改瞭一系列的相關法律法規，這些法律檔案得到瞭國傢杜馬批準，由總統頒佈執行。美國是聯邦國傢，不同的州有自己獨立的立法、司法和行政管理制度，因而每個州都有自己的交通運輸法規，但這些法律法規制定的基本原則均是源於聯邦政府相應交通運輸法規中提出的要求。
　　堅持可持續發展的生態環保理念。國外發達國傢積極進行大交通體制改革的過程中，均十分註重在交通資源要素配置過程中的生態環保理念，在有效配置鐵路、航空、公路、管道、海運等運輸資源的同時，都將是否能夠實現未來經濟的可持續發展作為第一評判標準。
　　例如，美國從20世紀70年代後期就一直堅持走開發新能源，節約現有能源的道路，僅為可再生能源研製技術攻關項目，就提供瞭超過30億美元的研究經費。資源稀缺的日本，在節能和環保方面，更給其他國傢作出瞭表率。“能源節約——環境保護——交通目標”是日本在交通建設中一貫重視的思路。在交通建設上日本往往採取多方措施，大量運用環保材料，隻為減少給公?帶來的任何損害。
　　(作者：國傢行政學院公共管理教研部李嘉美)